Necessity in international investment law. State responsibility towards foreign investors and the necessity defence

Oggetto della tesi di dottorato é l’analisi del concetto di “necessità” come applicato nel diritto internazionale degli investimenti. La tematica ha attratto l’attenzione della dottrina solo recentemente. Infatti, il diritto internazionale degli investimenti si è sviluppato soprattutto negli ultimi vent’anni, con un numero sempre crescente di accordi internazionali di promozione e protezione degli investimenti. Ad oggi, oltre 2.500 trattati bilaterali di investimento (BITs, secondo l’acronimo inglese – Bilateral Investment Treaties) garantiscono protezione agli investitori stranieri negli Stati di investimento. Negli ultimi anni si inoltre assistito ad un aumento di arbitrati internazionali in materia di investimenti. In particolare, l’ICSID (International Centre for Settlement of Investment Disputes between States and Nationals of other States) si è rivelato il forum privilegiato di soluzione di controversie tra Stati e investitori stranieri che lamentavano violazioni di BITs. I tribunali arbitrali chiamati a dirimere le relative controversie si sono trovati così ad affrontare questioni sostanziali in materia di diritto degli investimenti. Nel sistema ICSID, più di 40 procedimenti (alcuni dei quali tuttora pendenti) sono stati iniziati contro la Repubblica argentina. I ricorrenti, per lo più investitori americani, hanno sostenuto che le misure adottate dal Governo argentino per far fronte alla grave crisi economica e finanziaria che aveva colpito il paese alla fine del 2001 avevano violato una serie di obblighi internazionali garantiti dai BITs. In molti dei casi già decisi, l’Argentina ha invocato lo stato di necessità per giustificare le presunte violazioni dei BITs, basandosi sia sulle clausole di emergenza contenute nei trattati applicabili, che sulla regole consuetudinaria dello stato di necessità. La presente tesi di ricerca offre uno studio sistematico della materia. In via preliminare, occorre verificare se esista una definizione condivisa di “necessità” a livello di diritto internazionale generale. La Commissione di diritto internazionale delle Nazioni Unite (CDI) ha codificato lo stato di necessità come circostanza escludente l’illiceità nell’articolo 25 dell’“Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts” del 2001 (Articoli della CDI). Si trattato del primo (e unico) tentativo di codificare lo stato di necessità a livello di diritto internazionale generale. In particolare, l’articolo 25 afferma che uno Stato non può invocare la necessità come causa escludente l’illiceità di una condotta non in conformità con un obbligo internazionale, a meno che tale condotta costituisca l’unico modo per lo Stato di salvaguardare un interesse essenziale a fronte di un pericolo grave ed imminente. Oggi si considera che tale articolo rifletta la regola di diritto internazionale consuetudinario sullo stato di necessitá. Quando si passa a considerare come il concetto di “necessità” venga applicato nei diversi settori del diritto internazionale, di particolare interesse sono le interazioni che si creano tra la norma consuetudinaria relativa allo stato di necessità e i diversi tipi di clausole di emergenza che si ritrovano nei trattati internazionali. Queste ultime, infatti, permettono agli Stati di derogare ai propri obblighi convenzionali in determinate circostanze. In questo senso, la necessità opera come norma primaria, dal momento che la condotta dello Stato è lecita nei limiti in cui vengono rispettati i requisiti stabiliti dalla clausola di necessità. Solo nel caso in cui la clausola di necessità non possa essere applicata e vi sia una violazione di obblighi internazionali, si può applicare l’articolo 25 degli Articoli della CDI, codificato come norma secondaria di diritto internazionale (che viene quindi in considerazione solo quando si accerti una violazione di un obbligo internazionale). Questo è vero anche quando si passano ad esaminare i casi arbitrali in materia di investimenti. In particolare, la lettura dei decisioni arbitrali relative all’Argentina consente di mettere in luce i punti fondamentali della questione. Come già ricordato, in molti casi già decisi nel quadro del sistema di soluzione delle controversie dell’ICSID, l’Argentina ha invocato lo stato di necessità per escludere la sua responsabilità per le presunte violazioni del BIT applicabile. I tribunali arbitrali chiamati a decidere sulla corretta applicazione delle norme nei casi di specie sono giunti a decisioni discordanti. Alcuni hanno infatti escluso l’applicazione dell’esimente della necessità (basandosi per lo più sull’articolo 25 degli Articoli della CDI), altri sono invece giunti a conclusioni opposte (applicando in modo pressochè esclusivo la clausola di emergenza contenuta nel BIT). Tuttavia, partendo da una riflessione generale sul rapporto tra norme primarie e norme secondarie nel diritto internazionale generale, sembra possibile trovare una soluzione interpretativa che riesca a tener conto della specifica natura e funzione delle previsioni normative coinvolte. In particolare, occorre considerare le clausole di emergenza contenute nei trattati come norme primarie del diritto internazionale, distinte dalla difesa della necessità di diritto consuetudinario (qualificabile come norma secondaria). In tal modo, si giustifica l’approccio che privilegia l’applicazione delle clausole di emergenza nel caso concreto, rendendo così lecita l’azione dello Stato alla luce degli obblighi derivanti dal BIT applicabile, senza dover ricorrere alla difesa della necessità ex articolo 25 degli Articoli della CDI.

The thesis focuses on the analysis of the state of necessity under international investment law, in particular in the light of the recent case law. The interest in this topic is strictly related to the recent attention devoted to international investment law by international scholars. International investment law has developed mainly in the last two decades, particularly through the extraordinary increase of international investment agreements, with over 2500 bilateral investment treaties (BITs) granting protection to foreign investors in host State. The last few years have also witnessed a rise of investment arbitration. In this regard, the ICSID (International Centre for Settlement of Investment Disputes between States and Nationals of other States) system has turned out to be a forum for adjudicating claims arising from the alleged violations of BITs. Today 147 States are parties to the ICSID Convention and investors in those State may bring claims directly to host Sates. Arbitral tribunals have thus come to deal with substantive issue of investment protection in the efforts of solving disputes between private investors and host States. In the ICSID context, more than 40 cases actually pending have been brought against the Republic of Argentina. Claimants (for the most part American private investors) have alleged that the Argentine Government’s regulatory measures adopted to cope with financial crisis that hit the country in late 2001 had breached a number of BITs obligations. In most of the cases already decided, Argentina invoked the necessity defence to justify the alleged violations of the applicable BITs, relying on both the emergency clause included in the applicable US-Argentina BIT and on the customary rule of necessity. Arbitral tribunals did not deal with the necessity defence in the same way and this situation led to inconsistent decisions. The present work offers a systemic study of this issue. The first task of the research is to outline the concept of necessity under general international law. Indeed, under general international law, the concept of necessity has been subject to an evolving interpretation. The United Nations International Law Commission (ILC) has codified the state of necessity as a circumstance precluding wrongfulness in article 25 of its 2001 Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts (ILC Articles). This work has been the first (and only) attempt at codifying the state of necessity under international law. In particular, article 25 affirms that a State may not invoke necessity as a ground for precluding the wrongfulness of an act not in conformity with an international obligation, unless the act is the only way for the State to safeguard an essential interest against a grave and imminent peril. Article 25 has come to be considered as reflecting customary international law on necessity. When considering how the concept of ‘necessity’ is applied in the different fields of international law, the role of the emergency clauses included in international treaties and their relationship with the necessity defence under customary international law is worth mentioning. Since such provisions refer to a situation of ‘emergency’, which is similar to the concept of ‘necessity’, they are frequently interpreted through reliance on article 25 of the ILC Articles. However, the ILC has drafted ‘necessity’, as a secondary rule of international law. Article 25 is indeed a circumstance precluding the wrongfulness of a conduct which is in breach of an international obligation. Instead, emergency clauses are primary rules of international law. Such clauses justify the non performance of certain treaty obligations under exceptional circumstances. Consequently, an act of the State which meets the requirements of such provisions is lawful under the treaty. It follows that article 25 of the ILC Articles and the treaty-based emergency clauses operate at different levels and deal with different situations. Therefore, the former cannot be relied upon for interpreting the latter. This thesis aims at demonstrating that the primary-secondary rule approach may be also relied upon in the framework of investment arbitration. As a matter of fact, the ICSID Tribunals in the above mentioned cases involving Argentina had to face the question of invocation of the necessity defence both under article 25 of the ILC Articles and under the emergency clause of the applicable BIT and came to different conclusions as to the relationship between these two provisions. While some Tribunals have excluded the application of the necessity defence (relying almost exclusively on article 25 of the ILC Articles), others have come to divergent conclusions (applying instead the emergency clause included in the US-Argentina BIT). In this respect, the thesis shows that treaty-based emergency clauses should be considered as primary rules of international law, distinct from the customary rule of necessity defence (qualified as secondary rule of law). Accordingly, a State may derogate from its treaty obligations under the specific circumstances provided in the emergency clause, without relying on the state of necessity as codified in article 25 of the ILC Articles. This thesis is mainly devoted to the analysis of the case law relating to the Argentine economic crisis. As a matter of fact, the issue of the necessity defence has been dealt with in such instances. Nevertheless, the aim of the research is to offer a systemic framework of the matter. This is also an effort to define a matter of public international law in the context of investment protection.