Aspetti problematici dei giudizi per conflitto di attribuzione tra enti

La tesi verte sugli aspetti problematici dei giudizi per conflitto di attribuzione tra enti ed è suddivisa in quattro capitoli. Nel primo capitolo vengono ricostruiti i profili generali dell’istituto in esame, considerando, dapprima, i lavori preparatori dell’Assemblea costituente e, poi, la disciplina dei conflitti tra enti contenuta nella legge n. 87 del 1953 e nelle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale. Quindi, vengono analizzati i profili soggettivi e oggettivi dei conflitti tra enti e la questione dei rapporti tra le pronunce rese dalla Corte sui conflitti tra enti e i successivi giudizi costituzionali e comuni – amministrativi, civili, e penali. I capitoli centrali della tesi sono dedicati all’analisi dei conflitti di attribuzione tra enti su atto giurisdizionale, che è divenuto uno dei possibili oggetti dei giudizi costituzionali tra Stato e Regioni in seguito al riconoscimento, a partire dalla nota sentenza n. 66 del 1964, dei conflitti cd. da interferenza attraverso cui le Regioni e le Province autonome possono contestare davanti alla Corte non più solo la spettanza di una attribuzione ad esse costituzionalmente garantita – come avviene nei conflitti da vindicatio potestatis −, bensì l’invasione o la menomazione della medesima da parte dello Stato. In particolare, nel secondo capitolo, vengono approfondite due fattispecie di conflitto: i conflitti avverso la disapplicazione di leggi regionali ritenute costituzionalmente illegittime, spesso operata da giudici di ultima istanza, e quelli in tema di prerogative consiliari. Prima di trattare i conflitti sulle prerogative, si è svolta una disamina del ruolo e delle funzioni del Consiglio regionale, mettendo in luce le differenze tra tale organo e il Parlamento – che riflettono la diversa posizione costituzione delle Regioni e dello Stato − dalle quali discende l’impossibilità, che perdura anche dopo la riforma del Titolo V, di estendere ai consiglieri regionali tutte le garanzie riconosciute ai parlamentari. Quindi, dopo aver esaminato lo status dei consiglieri regionali, vengono analizzate le pronunce sui conflitti in tema di insindacabilità ex art. 122, comma 4, Cost. considerando tre diversi profili: l’ambito soggettivo e oggettivo della prerogativa e il problema di un’eventuale “pregiudiziale consiliare”. Per quanto riguarda quest’ultimo aspetto, sono interessanti alcune recenti pronunce in cui la Corte ha escluso che le delibere adottate dal Consiglio regionale possano avere lo stesso effetto inibitorio riconosciuto alle delibere parlamentari in considerazione della “diversa posizione dei Consigli regionali e delle Assemblee parlamentari nel sistema costituzionale” (sentt. nn. 301 del 2007 e 279 del 2008). In altre due pronunce (sentt. nn. 195 e 235 del 2007), il Giudice costituzionale ha poi negato che le delibere con cui la Giunta regionale decide di sollevare il conflitto di attribuzione possano paralizzare l’esercizio della funzione giurisdizionale. Nel terzo capitolo, dopo un breve richiamo ai principi di un’autonomia e indipendenza della magistratura, vengono approfonditi due profili problematici, di natura processuale, originati dall’estensione ai conflitti tra enti su atto giurisdizionale della disciplinata pensata per una tipologia di conflitti del tutto diversa, quella dei conflitti da vindicatio potestatis. In primo luogo, il problema, avvertito da tempo dalla giurisprudenza costituzionale e dalla dottrina, della rappresentanza e della difesa dell’autorità giudiziaria che ha adottato l’atto impugnato, che, nell’inerzia del legislatore, ha trovato una risposta solo parziale nella modifica delle Norme integrative, che, nella nuova formulazione, prevedono l’obbligo per le Regioni di notificare il ricorso anche al giudice. In secondo luogo, la questione dei vizi censurabili attraverso il conflitto e, connessa ad essa, quella dei limiti del controllo che la Corte costituzionale ritiene di operare nel valutare un atto giurisdizionale, che desta perplessità soprattutto nei casi in cui il conflitto è originato da una pronuncia della Corte di Cassazione. Nel quarto capitolo si è svolta una ricognizione di altri profili problematici, comuni ai conflitti di attribuzione, primo fra tutti, il problema della tutela dei “terzi”nei conflitti di attribuzione, che non è ancora superato nonostante alcune recenti “aperture”, influenzate dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo sul cd. cd. diritto al giudice ex art. 6 § 1 CEDU, e poi favorite dalla modifica del 2004 delle Norme integrative che oggi prevedono formalmente la possibilità di interventi di terzi, ferma restando la competenza del Giudice costituzionale a decidere sulla loro ammissibilità. Un problema connesso è quello della tutela delle attribuzioni costituzionali degli enti locali, che, tuttora, non hanno accesso diretto alla Corte nonostante la crescente valorizzazione del pluralismo istituzionale iniziata, dapprima, con le Riforme Bassanini a “Costituzione invariata” e, successivamente, culminata con la riforma del Titolo V. Si veda, poi, il riconoscimento del principio dell’autono¬mia regionale e locale e la dimensione regionale e locale della sussidiarietà operata dal nuovo art. 5, comma 3, del Trattato sull’Unione europea. La difesa delle autonomie locali davanti alla Corte costituzionale può oggi essere assicurata solo attraverso un giudizio, di legittimità costituzionale o tra enti, promosso dalla Regione di appartenenza, che agisce come ente esponenziale, ma si tratta di una soluzione non sempre adeguata. Infine, viene prospettata la possibilità che, in seguito all’introduzione dell’obbligo in capo alle Regioni di notificare il ricorso anche alle Autorità diverse da quella di Governo e da quelle dipendenti dal Governo che hanno emanato l’atto che ha originato il conflitto, vengano ammessi dalla Corte altri possibili conflitti “anomali” – in particolare quello tra le Regioni e le Autorità amministrative indipendenti −, che, analogamente ai conflitti intersoggettivi su atto giurisdizionale, pongono il problema della rappresentanza e della difesa dell’Autorità indipendente.

This thesis is focused on problematic aspects regarding constitutional conflicts between the State and Regions and is divided in four chapters. In the first chapter, the general outlines related to such institution are analyzed, considering, in particular, the preliminary works of the Constituent Assembly and, then, the provisions on constitutional conflicts contained in law no. 87 of 1953 and in the Additional Regulations on constitutional proceedings before the Court. Moreover, subjective and objective profiles of the constitutional conflicts and the matter of the relationship between the Constitutional Court’s judgments on the conflicts and the following constitutional, administrative, civil and criminal judgments are analyzed. The main chapters are dedicated to the analysis of the constitutional conflicts promoted by the Regions against the State on a jurisdictional act, which has become one of the possible conflicts’ objects after the known judgment no. 66 of 1964, that introduced conflicts concerning interferences through which Regions and the Province of Trento and Bolzano may take action before the Court when the State has encroached upon it own attributions assigned them by the Constitution or constitutional law. In particular, in the second chapter, two cases of conflict are explained: conflicts against the non-application of regional laws retained unconstitutional, often made by judges of last resort, and conflicts on the prerogatives of the Regional Committee’s members. Before focusing on the analysis on prerogative conflicts, a close examination on the Regional Committee’s role and functions is made, highlighting the differences between this entity and the Parliament – these differences reflect the different constitutional position of the Regions and State - and from which is consequent the impossibility to extend to regional councilmen all the guarantees accorded to members of Parliament, that continues also after the reform on the Tithe V of the Constitution. So, after examining the status of the Regional Committee’s members, constitutional judgements about immunity, as provided by article 122 par. 4 of the Constitution, are analyzed and three different profiles are considered: the guarantee’s substantial and objective profiles and the problem of an eventual "council prejudicial". Regarding this latter, some interesting recent decisions of the Court establish that the resolutions adopted by the Regional Council may have the same inhibitory effect recognized for the parliamentary deliberations, considering the the “different location of the Regional Committee and the Parliamentary Assemblies in constitutional system” (judgments no. 301 of 2007 and no. 279 of 2008). In two other decisions (judgments no. 195 and no. 235 of 2007), the Constitutional Court has also denied that the decisions under which the regional government has decided to challenge a jurisdictional dispute may stop the exercise of the judicial function. In the third chapter, after a brief explanation of the guarantees of autonomy and independence granted to the judiciary power, are analyzed two problematic procedural aspects arising from the application to conflicts between Regions and the judiciary power of the rules provided for different conflicts, that is conflict between State and Regions having subject so-called vindicatio potestatis. Firstly, the problem regarding the representation and defense of the judge which adopted the contested act, that has been examinee for a long time by Constitutional Court and scholars, and because of the inactivity of the legislator, a partial answer has been found in an Additional Regulations’ amendment, under which is now provided an obligation on Regions to notify the recourse also to the judge. Secondly, the matter of the defects that may be challenged by recourse, and related to this, the issue of the limits of the control that the Constitutional Court is performing in evaluating a judicial act, that raises some doubts, especially in cases in which the conflict is caused by a decision of the Court of Cassation. In four chapter, a recognition of other problematic aspects common to jurisdictional disputes is made, of which the most important is the problem of the protection of "third parties" in the conflicts, that is not yet over despite some recent "openness", influenced by European Court of Human Rights on the so called. right to judge provided by article 6 § 1 ECHR, and then encouraged by the 2004 amendment to the Additional Regulations, pursuant to which the possibility of intervention by third parties is now formally provided, being understood the jurisdiction of the Constitutional Court as regards their admissibility. A related problem is the protection of the local authorities in constitutional judgments. They still do not have direct access to the Court despite an increasing pluralism of the institution, started firstly with the Bassanini reforms and, thereafter, culminated with the reform of Title V. See, then, the recognition of the principle of local and regional autonomy and the regional and local dimension of subsidiary pursuant to the new article no. 5 § 3 of the EU Treaty. Local authorities may be defended before the Constitutional Court only through a proceeding concerning the constitutionality of laws or a constitutional despute, challenged by the relevant Regions, acting as a representing institution, but it not a solution always appropriate. Lastly, following the introduction of the obligation for Regions to notify the recourse also to the Authorities different than the government and the authorities depending from the government, that have issued the act under which the conflict is arisen, it is shown the possibility that the Court accepts other possible "abnormal" conflicts that like conflicts on a jurisdictional act raise the question of representation and defense of the independent authority - in particular the conflict between Regions and the independent administrative authorities.