L'esercito che cambia, dal controllo di legittimità alla gestione delle performance

Negli ultimi vent’anni il settore pubblico dei paesi maggiormente sviluppati è stato soggetto ad un ampio processo di riforma, al fine di migliorare l’efficienza e l’efficacia gestionale degli enti pubblici (OECD, 2005). Questa onda riformatrice è da ricondursi ai principi introdotti dal New Public Management (NPM) che pone l’accento sull’introduzione, anche nelle pubbliche amministrazioni, di tecniche manageriali prese dal settore privato al fine di ottenere una performance migliore (Pollitt ,1990; Hood,1991). Fin dall’ inizio degli anni ‘90, anche il settore pubblico italiano è stato interessato a tale movimento riformatore. Infatti, mediante vari interventi legislativi, si è cercato di introdurre “Through law” (Capano, 2003) i principi del NPM nella Pubblica Amministrazione (PA). Uno dei principali strumenti su cui si è fatto leva, al fine di promuovere il cambiamento, è stato l’introduzione dei sistemi di controllo direzionali (D.Lgs. 286/1999). Le aziende pubbliche sono spinte ad introdurre sistemi di controllo di tipo “manageriale”, introducendo al loro interno il controllo strategico, il controllo di gestione e la valutazione della dirigenza che si affiancano al classico controllo contabile-finanziario. Questo processo di rinnovamento ha avuto come fine quello di favorire il processo di “evoluzione della cultura dell’adempimento a quella del risultato” (Tino, 2002, p. 12). Quindi l’attenzione si è spostata dalle risorse assegnate e gli input utilizzati dalle PA, in cui il controllo contabile e di legittimità è il principale strumento per garantire la conformità dei comportamenti alla legge, ai prodotti realizzati e agli outcome ottenuti, in cui il controllo economico e la misurazione della performance sono centrali. La contrapposizione tra controllo di legittimità (finanziario) e di gestione (economico), permette di avere una migliore comprensione della dicotomia tra cultura dell’adempimento (burocratica) e del risultato (manageriale). Nel 2009 Con il D.Lgs 150/2009 si è introdotto il ciclo di gestione della performance, uno degli strumenti principali utilizzati dal NPM per il miglioramento dell’economicità nella pubblica amministrazione. Per poter implementare il ciclo della performance è necessario andare oltre alla sua misurazione (performance measurement system), adottando un sistema di gestione della performance (performance management system), che consente di integrare in un quadro sistemico le funzioni di programmazione, misurazione valutazione, controllo e trasparenza, che solitamente sono considerate separatamente (Monteduro, 2010), per ottenere una gestione integrata della performance. In tale contesto la pubblica amministrazione, ora più che mai, è chiamata a rivedere il proprio modo di operare, passando dall’adempimento dei propri compiti, ad una attività focalizzata sui risultati (Hinna, 2010). Si pone così maggiore attenzione sugli output, ed in particolare sugli outcome prodotti, rispetto agli input allocati. Quindi è fondamentale affiancare al controllo di legittimità, volto più alla sanzione della difformità, uno strumento che colga appieno la dimensione economica della gestione. In sintesi procedere al passaggio da un controllo sulla forma ad un controllo sulla sostanza. L’Esercito Italiano (E.I.), anch’esso parte del settore pubblico, ha iniziato il suo percorso di adozione del Performance Management System (Otley, 1999) mediante l’implementazione di un sistema strategico di supporto alle decisioni (strategic decision support system). Allo stato attuale l’Esercito Italiano, in linea con quando definito da Di Paolo (2007), ha completo tre delle quattro fasi necessarie per l’implementare un sistema di strategic decision support system (DSS). In particolare, si è creato il controllo interno di gestione attraverso l’inserimento di un sistema di what if analysis, si sono individuati gli obiettivi organizzativi, allineanti con le priorità politiche, e relativi indici affinché sia possibile monitorare in tempo reale gli obiettivi programmati (key performance indicator e key performance area). A tale fase dovrà seguire l’implementazione di un sistema avanzato di gestione della performance, che probabilmente sarà basato sulla balanced scorecard, seguendo l’esempio di altri eserciti di paesi occidentali (US Army, UK DOD, France DOD). Quest’ultima risulta essere una delle fasi più delicate per l’adozione di un PMS, in quanto tutta l’organizzazione è chiamata a contribuire all’elaborazione del sistema, affinché ci sia una un’effettiva adozione dello stesso. Altrimenti si corre il rischio di avere un implementazione superficiale della tecnica, un suo uso formale e cerimoniale o peggio una sua corruzione che “reproduce existing roles and power structures” (Lozaeu et al., 2002, p. 540).