La siderurgia pubblica italiana nel Mercato comune europeo (1956-1995)

Il presente lavoro indaga l'evoluzione della siderurgia pubblica italiana - ossia del gruppo Finsider e delle sue successive evoluzioni - dall'entrata in vigore del Mercato comune europeo alla definitiva privatizzazione delle imprese a partecipazione statale. Fondata nel 1937 per gestire le attività siderurgiche acquisite da Iri a seguito dell'operazione di salvataggio delle grandi banche di interesse nazionale, nel secondo dopoguerra Finsider venne rilanciata con un ambizioso programma di investimenti, il cosiddetto "Piano Sinigaglia". Il quadro all'interno del quale il gruppo pubblico si trovava ad operare subì una modificazione sostanziale a partire dal 1951, quando anche l'Italia decise di partecipare alla costituzione della Comunità europea del carbone e dell'acciaio (Ceca). Da quel momento un'industria storicamente beneficiaria di politiche protezioniste si trovò a dover competere con le realtà ben più avanzate del nord Europa. Questo evento ha condizionato significativamente la successiva evoluzione della siderurgia italiana, in generale, e di quella pubblica, in particolare. L'adesione dell'Italia alla Ceca ha posto in essere una sorta di "vincolo esterno" col quale la dirigenza della siderurgia pubblica è stata costantemente tenuta a fare i conti nel corso dei successivi decenni. La considerazione data a questo elemento è ciò che maggiormente contraddistingue la lettura proposta in questo lavoro rispetto alla letteratura precedente sul tema. La creazione del mercato unico è avvenuta in presenza di un significativo divario di partenza fra le siderurgie comunitarie. In quanto late comer l'Italia ha mostrato a lungo uno squilibrio fra livelli relativamente arretrati di capacità produttiva e di efficienza e una dinamica della domanda più vivace rispetto al resto della Comunità; contestualmente, negli altri paesi dell'area il settore ha raggiunto presto un grado di relativa maturità, evidenziato da una latente situazione di sovracapacità, esplosa negli anni '70. Da queste differenze sono derivate le dinamiche strutturali che hanno caratterizzato il mercato siderurgico comunitario nel corso del trentennio successivo all'istituzione della Ceca: in particolare, l'Italia è stata sistematicamente costretta a fronteggiare importanti flussi di importazioni dal resto della Comunità, più intensi nelle fasi di flessione congiunturale. A questa sfida Finsider cercò di rispondere seguendo due direttrici non sempre convergenti: da una parte, adeguando la struttura produttiva esistente ai livelli di efficienza vigenti presso i concorrenti europei e, dall'altra, ampliando la capacità produttiva per soddisfare il crescente fabbisogno interno. Ne derivarono, fra la fine degli anni '50 e l'inizio dei '70, almeno due imponenti cicli di investimenti (creazione e raddoppio dello stabilimento di Taranto, ampliamento degli altri siti). A fronte degli sforzi realizzati dalle aziende Finsider, non vi fu tuttavia un'adeguata copertura finanziaria da parte dell'azionista pubblico; oltretutto, le unità del gruppo furono interessate dalla lunga stagione di conflittualità operaia degli anni '70. L'ampio ricorso ad indebitamento per finanziare i piani di sviluppo, le difficoltà incontrate e gli errori commessi nella realizzazione degli stessi e nella successiva gestione degli impianti costituirono, in una situazione di mercato resa quanto mai tesa dalla crisi degli anni '70, i fattori da cui si originarono in buona parte le perdite che interessarono in misura crescente la siderurgia pubblica in quel frangente. Tale scenario subì un'accelerazione nel decennio successivo, a seguito di una recessione dei consumi ancora più intensa e di profonde mutazioni delle politiche monetarie a livello globale e dei rapporti di cambio (rivalutazione del dollaro e costituzione dello Sme - Sistema monetario europeo). Finsider si trovò così a scontare un progressivo degrado del rapporto costi/ricavi. Sul fronte dei costi, il nuovo corso della valuta statunitense determinò il rincaro delle materie prime, mentre il repentino incremento del costo del denaro - in Italia particolarmente significativo a causa della politica perseguita da Banca d'Italia - incise sulla voluminosa massa di debiti del gruppo generando una crescita esponenziale degli oneri finanziari. Sul piano dei ricavi, la sfavorevole situazione di mercato fu accentuata dalla rivalutazione reale che in quel frangente la Lira maturò rispetto alle altre valute comunitarie a causa dei meccanismi di funzionamento dello Sme. In queste circostanze gli unici piani su cui la dirigenza Finsider aveva margini di manovra erano, da una parte, l'efficientamento degli impianti e delle pratiche operative e, dall'altra, i rapporti con la manodopera. Nonostante i progressi maturati in queste direzioni, il gruppo subì perdite enormi, la cui copertura fu resa possibile solo dal massiccio intervento finanziario delle autorità pubbliche. Gli "aiuti di Stato" percepiti da Finsider furono oggetto della disciplina inaugurata nel frattempo dalla Commissione europea per fronteggiare la crisi dell'intera siderurgia comunitaria. Essi vennero così vincolati a robusti tagli di capacità produttiva e alla progressiva privatizzazione di parti del gruppo. La struttura della siderurgia pubblica subì in questo modo un significativo ridimensionamento, che tuttavia non ne scongiurò il fallimento. La Finsider venne messa in liquidazione nel 1987 e le sue attività principali furono trasferite a una nuova azienda pubblica, Ilva. Il definitivo smantellamento, allo scorcio degli anni '80, della complessa struttura di regolamentazione del mercato imposta dalle autorità europee all'inizio del decennio pose gli operatori del settore in una situazione di aperta concorrenza quando ancora la situazione di sovracapacità in cui si era dibattuta fino ad allora la siderurgia europea non era stata del tutto superata. In questo contesto si attivò un processo di selezione spontanea caratterizzato da due tendenze fondamentali: da una parte, le realtà più avanzate presero a praticare politiche commerciali aggressive per scalzare i concorrenti più deboli; dall'altra, andarono maturando processi di concentrazione di amplissima portata. La dirigenza di Ilva cercò di affrontare tali circostanze esprimendo un'azione non del tutto coerente: limitando le vendite per non esporsi ai ribassi di prezzo determinati dall'atteggiamento ostile dei concorrenti e, al contempo, acquisendo partecipazioni in società commerciali per ampliare le rispettive quote di mercato. Tale strategia fallì: gli investimenti sostenuti per acquisire un maggiore controllo a valle della produzione in assenza di coperture adeguate produssero un rilevante incremento dell'indebitamento proprio mentre i tassi di interesse vigenti nel nostro paese raggiungevano picchi storici. Contestualmente a Ilva non riuscì di concretizzare ipotesi di alleanze o acquisizioni con grandi gruppi esteri. La nuova crisi che colpì la siderurgia pubblica andò ad inscriversi in una delle fasi più turbolente della storia economica d'Italia. A partire dalla fuoriuscita dallo Sme, nel settembre 1992, il sistema economico italiano maturò modificazioni radicali. In particolare, prese le mosse un processo di privatizzazione di vastissima portata. La siderurgia ne fu pienamente coinvolta: su impulso delle autorità comunitarie il governo italiano procedette alla rapida dismissione delle partecipazioni statali nel settore. Fra 1992 e 1996 Ilva fu segmentata in quattro società (Acciaierie Piombino, Ilva laminati piani, Acciai speciali Terni e Dalmine), cedute a loro volta ad altrettanti gruppi privati (rispettivamente Lucchini, Riva, Krupp e Rocca). In questo modo la siderurgia italiana arrivava alle porte del nuovo millennio con una struttura di gran lunga più frammentaria rispetto a quella emersa nel frattempo presso gli altri paesi europei, dove imponenti processi di concentrazione avevano dato vita a società in grado di dominare il mercato comunitario.

This work analyzes the evolution of Italian public steel industry - namely, Finsider group and its subsequent evolutions - from the implementation of European Common Market (ECM) to the privatization of the public firms of the sector. Finsider was founded in 1937 in order to manage the line of business in steel sector acquired by IRI after the bailout of the biggest national banks; in the second post world war Finsider was restructured through an ambitious plan of investments, the "Piano Sinigaglia". The framework in which the public management had to operate was subject to a deep modification since 1951, when Italy decided to participate in the constitution of the European Community of Coal and Steel (ECCS). From then, the sector, usually benefited from protectionist policies, had to compete with more and more advanced competitors of Northern Europe. This event strongly affected the subsequent evolution of Italian steel industry, particularly for what concerns the public one. The participation of Italy to the ECCS became a "vincolo esterno", an element that public management constantly had to manage. The key role given to this factor differentiate this work from the previous literature on the topic. There were important gaps among ECCS steel industries when the common market was created. As a late comer, and compared to other ECCS countries, Italy had for a long time a limited productive capacity and efficiency, and a very dynamic demand. At the same time, in these countries, the steel industries became mature, with a latent problem of overcapacity, that exploded during the 70s. These differences explain the structural dynamics that characterized the ECCS steel market in the three decades after the creation of ECCS. In particular, Italy was constantly under the pressure of import from others ECCS countries, especially during downturns. Finsider handled this challenge with two strategies: on the one hand, it started a revamping of plants to adequate themselves at the efficiency level of other European countries; on the other hand, it augmented the productive capacity to respond to an increasing domestic consumption. This led to two important wave of investment, from the 50s to the beginning of 70s, (building and revamping of steel plant in Taranto, revamping of other plants). Despite this efforts, the State didn't provide adequate financial resources; moreover, the plants of the group was interested by the working class struggle that characterized the 70s in Italy. The debts contracted to finance development programs, the difficulties and the mistakes in their implementation and into the inadequate management of these plants, in addition to the market tensions of the 70s led to the important losses of public steel company in that period. In the successive decades, this scenario was exacerbated by a stronger reduction in consumption levels, together with important changes in monetary and exchange rate policies (revaluation of the dollar and creation of European Monetary System - EMS). Then, Finsider faced a constant deterioration of the ratio costs/revenues. For what concerns costs, it experimented an increase of the prices of raw materials due to the revaluation of the dollar, while the rapid increase of interest rate, due to the Banca d'Italia policies, generated a sharp increase of finance charge. For what concerns revenues, the negative trends were emphasized by the revaluation in real terms of Lira, caused by mechanisms that characterized the EMS. In this situation, the Finsider management had only few opportunities: first, the increase in the level of efficiency of plants and productive process; second, the changes in industrial relations. Despite achievements, the group faced important losses, that was granted by a massive public intervention. This intervention was under the scrutiny of European Commission, that regulated State aids to face the crises of the whole steel sector in ECCS. Important reduction of productive capacity and a progressive privatization in the steel industry were imposed. As a consequence, public steel sector was sensibly reduced; despite this, Finsider was liquidated in 1987 and its main lines of business were transferred to a new public firm, Ilva. At the end of the 80s, the deregulation of the steel market in Europe led to a situation of strong competition for players; meanwhile, the problems of overcapacity that characterized the European steel market until that moment were still unresolved. In this context a spontaneous selection process took place, described by two main trends: on the one hand, the most competitive companies implemented aggressive commercial policies to eliminate the weaker competitors; on the other hand, strong concentration processes began. The Ilva management tried to face this situation with a not completely coherent strategy: limiting the sales in order to reduce the impact of the fall in prices generated by the behaviour of competitors, and at the same time, acquiring shares in trading companies to increase its market shares. This strategy was unsuccessful: the investments oriented to increase vertical integration, without proper financial resources, generated an increase in indebtedness, exactly when a peak in interest rate was registered in Italy. At the same time, Ilva didn't realized any alliance or acquisition of foreign competitors. The new crisis hit the public steel industry in one of the most critical periods of Italian economic history. Since the exit from the EMS, in 1992, the Italian economic system carried out radical changes. In particular, an important process of privatization began. The steel industry was totally involved by this process: under the impulse of European Commission the Italian government rapidly dismissed the public shares in this sector. From 1992 to 1996 Ilva was divided into four parts (Acciaierie Piombino, Ilva laminati piani, Acciai speciali Terni e Dalmine), that were sell to as many private companies (respectively, Lucchini, Riva, Krupp e Rocca). In that way, the Italian steel industry at the beginning of the new millennium was characterized by a higher degree of fragmentation when compared to other European countries. In fact, in these countries, very important processes of concentration generated big companies, able to dominate the European market.